Ley de Restauración y Modernización  de la Nacionalidad y Ciudadanía Uruguayas

La Constitución uruguaya no es clara, pero el perjuicio a los ciudadanos legales es real

La Constitución debe ser interpretada correctamente, de acuerdo con la metodología legal uruguaya, en el espíritu de Artigas y con un compromiso de honrar los principios de los derechos humanos fundamentales para la persona humana y la República. El enfoque interpretativo en esta ley se explicará completamente. Antes de hacerlo, es útil examinar la doctrina actual, sus orígenes y su impacto.

Uruguay es una de las dos naciones en la Tierra que sostiene que los inmigrantes no tienen ningún camino hacia la nacionalidad. Algunos en Uruguay afirman que la naturalización es desconocida en Uruguay y fue desconocida a lo largo de la historia uruguaya. Las posiciones de algunos académicos legales, incluidos aquellos en los que se basaron en la redacción de las Leyes interpretativas 16.021 y 19.362, comparten una opinión interpretativa que se hizo famosa por Justino Jiménez de Arechaga en La Constitución Nacional, publicada por primera vez en 1946. Esta interpretación constitucional abierta postula que los constituyentes en 1829 estaban confundidos y no redactaron claramente las disposiciones sobre la ciudadanía, que ahora se transmiten a través de todas las diversas constituciones. Basado casi exclusivamente en el instinto y la suposición, el Dr. Jiménez de Arechaga, ciento dieciséis años después de la adopción de la Constitución original, concluyó que los constituyentes debieron haber tenido la intención de que solo los ciudadanos naturales fueran nacionales de Uruguay.

Esta ley busca proporcionar una interpretación constitucional más exhaustiva, una que aplique la metodología interpretativa constitucional uruguaya, se alinee con la historia uruguaya y permita a Uruguay cumplir con sus tratados, convenios y los principios del derecho de los derechos humanos a los que está comprometido.

El Ministerio del Interior sigue hasta el día de hoy este enfoque cuestionable, basado en una de las dos opiniones en competencia sobre la interpretación de la Constitución. En 2022, por ejemplo, el Ministerio indicó, al negar que un ciudadano legal fuera nacional de Uruguay, que la opinión de Justino Jiménez de Arechaga sobre la Constitución era correcta y permitía la negación de la nacionalidad.

Es fundamental aclarar la diferencia conceptual entre estas dos condiciones... que la nacionalidad y la ciudadanía son dos condiciones individuales distintas; la nacionalidad es un estado permanente de las personas que no sufre ninguna alteración, independientemente del punto de la Tierra en el que habitan, mientras que la ciudadanía, por el contrario, es variable y cambia con los diferentes domicilios que los ciudadanos adquieren en las diferentes sociedades en las que se divide la humanidad (Profesor Justino Jiménez de Aréchaga, La Constitución Nacional, Volumen II, página 186); que la nacionalidad es el vínculo natural u original que une a una persona con una comunidad estatal (ya sea derivado del nacimiento, la sangre o la acción voluntaria), lo que produce ciertas consecuencias legales; la ciudadanía es una relación política definida por la ley interna de cada país que otorga a las personas que la poseen deberes y derechos políticos como el derecho a votar, ocupar cargos públicos y ser elegidos.

Como resultado de esta opinión, enunciada con tanta claridad en 1946 y transmitida a través de la repetición legal desde esa fecha, a los ciudadanos legales uruguayos se les niega una nacionalidad y las ramificaciones son muchas. Aquellos ciudadanos legales que estaban aquí antes de que los pasaportes uruguayos fueran cambiados para identificar a los ciudadanos legales como extranjeros tuvieron su nacionalidad revocada. Uruguay no puede cumplir con su obligación bajo los convenios sobre apatridia, lo que hace que la Ley Nº 19.682 sea ineficaz y sin sentido, ya que otorga la ciudadanía legal no nacional a los apátridas. Los niños quedan sin identidad, se les niega el derecho básico de representar la nación a la que llaman suya. Las familias se separan en los aeropuertos debido a retrasos en los viajes, búsquedas indebidas y negación de viajes. A los ciudadanos legales uruguayos se les otorgan nacionalidades falsas, violando disposiciones internacionales de seguridad, y los pasaportes uruguayos se consideran poco confiables porque Uruguay unilateralmente decidió utilizar el campo de "nacionalidad" en el pasaporte para "país de nacimiento", a pesar de que ya existe un campo para país de nacimiento.

Uruguay está en riesgo de violar numerosos convenios de derechos humanos, como se detalla aquí, debido a esta interpretación desactualizada. La interpretación no es la mejor comprensión de la Constitución uruguaya, no cumple con el compromiso de Uruguay con una progresión cada vez mayor de los derechos humanos. La interpretación viola el espíritu de Artigas y de los fundadores de la nación, y perjudica las posibilidades de Uruguay de estabilizar su población y lograr un crecimiento poblacional, necesario para el mantenimiento de los sistemas de seguridad social y bienestar social.

El daño agudo a las familias y ciudadanos uruguayos es injustificado

La política de nacionalidad de Uruguay y la negación de la nacionalidad a los ciudadanos legales como se manifiesta en los pasaportes uruguayos. Los problemas con los pasaportes son la encarnación más visible del régimen actual de interpretación constitucional de Uruguay, aunque el daño no se limita a los pasaportes. Con la creciente interdependencia del mundo, los viajes internacionales, los sistemas de seguridad y de identificación, los ciudadanos legales uruguayos se dieron cuenta de que se les había despojado de la nacionalidad en 1994 en el período de 2005 a 2015, cuando se introdujeron nuevos pasaportes. Un problema que al principio parecía relacionado con viajar de manera segura, la protección diplomática, la seguridad y la unificación familiar durante los viajes, así como la capacidad de cruzar las fronteras en general, creció rápidamente. Los impactos en la vida humana de aquellos a quienes se les niega la nacionalidad en Uruguay son variados. Aquí proporcionamos algunos de esos impactos.

1. Las aerolíneas rechazan el pasaporte como válido para viajar. Tener una nacionalidad diferente, a veces incluso una que no se posea legalmente, naturalmente causa preocupación a las aerolíneas.

2. Las embajadas rechazan el pasaporte. Por lo general, esto ocurre cuando los empleados de la embajada no están seguros de si se requiere o no una visa, en algunos casos, ya que el pasaporte no se considera un documento válido.

3. Los funcionarios de migración rechazan o cuestionan la validez del pasaporte. Por las mismas razones, lo que puede llevar a períodos de interrogación significativos y/o ser deportado de regreso a Uruguay.

4. La ambigüedad en la protección consular y diplomática es evidente y problemática. Por ejemplo, ¿el individuo ingresa a un tercer país como uruguayo o como la nacionalidad en el pasaporte? Si es la nacionalidad en el pasaporte, ¿Uruguay, en caso de buscar ejercer la protección diplomática, tiene un reclamo válido para proteger a un "nacional" al que de otro modo ha negado ser nacional?

5. Las personas que pierden su ciudadanía de origen enfrentan la difícil decisión de aceptar una falsa nacionalidad mostrada en su pasaporte por el Estado uruguayo, lo que puede significar que nunca puedan regresar a su país de origen (ya que la información falsa se ve claramente allí) o completar un proceso complejo en el que las autoridades uruguayas aceptan que el individuo puede ser clasificado como "sin nacionalidad conocida" (XXX). Esta clasificación permite a las autoridades no considerar al individuo como apátrida (XXA) ni como refugiado (XXB, XXC). Sin embargo, el individuo no tiene nacionalidad y lleva un código de nacionalidad de XXX en el pasaporte uruguayo, aunque el pasaporte no es un "documento de viaje" para aquellos que son apátridas o refugiados necesitados de tránsito.

6. Los niños y adolescentes no pueden ejercer su derecho a la ciudadanía uruguaya porque la ciudadanía legal, además de no tener nacionalidad, no está disponible hasta que una persona cumple 18 años, incluso si es apátrida. Aun así, las personas que vinieron de niños pequeños ahora tienen que aceptar que nunca serán "uruguayos" dada la tendencia hacia una interpretación más excluyente de la identidad uruguaya asociada con la ciudadanía legal.

7. Se han reportado casos de discriminación dentro de las escuelas hacia niños, quienes no pueden defender su identidad uruguaya. Los casos más evidentes son los niños de ciudadanos legales uruguayos que han informado que no se les permite llevar la bandera nacional (como "extranjeros").

8. Aquellos menores de 18 años y a menudo adultos que son ciudadanos legales adultos, no pueden representar a su país (Uruguay) en eventos oficiales (por ejemplo, eventos deportivos), ya que generalmente se requiere la nacionalidad como condición de participación.

9. La comunicación del gobierno se refiere cada vez más a los ciudadanos legales como "extranjeros". Esto es incongruente con la emisión del "certificado de no-naturalización" emitido para residentes que requieren pruebas de no naturalización. También es incongruente considerando la historia de ministros, senadores y otras personas destacadas de Uruguay que son o fueron ciudadanos legales.

10. Los acuerdos legales, principalmente acuerdos bilaterales, son ambiguos en su alcance cuando se utiliza el término "nacionalidad". Algunos definen la nacionalidad para incluir a los ciudadanos, mientras que otros solo se refieren a los nacionales.

La Constitución no define la nacionalidad

La Constitución uruguaya no define, en el texto de la propia Constitución, quién es nacional de Uruguay. De hecho, el término "nacionalidad" aparece solo dos veces y en ninguna de las ocasiones se define ni se vincula a la ciudadanía. En primer lugar, la nacionalidad se menciona en el Artículo 80, en el cual se establece que la ciudadanía puede suspenderse por actividades que destruyan las bases de la nacionalidad. En segundo lugar, y es aquí donde algunos comentaristas sostienen que la nacionalidad pertenece solo a los ciudadanos naturales, el Artículo 81 establece que "La nacionalidad no se pierde ni aún por naturalizarse en otro país".

Por supuesto, en el Artículo 73, la Constitución misma establece que los ciudadanos de la República Oriental del Uruguay son naturales o legales. Los ciudadanos naturales se definen en el Artículo 74:

Ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres nacidos en cualquier punto del territorio de la República. Son también ciudadanos naturales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar de su nacimiento, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el Registro Cívico.

Los ciudadanos legales están definidos en el Artículo 75, en el cual se otorga la ciudadanía legal a aquellos que se trasladan a Uruguay y desarrollan ciertos vínculos con la nación. La concesión es no discrecional cuando se presenta una solicitud. El Artículo 76 indica que los ciudadanos legales pueden desempeñar diversos cargos públicos, aunque algunos requieren un cierto período de ciudadanía.

El Artículo 77 describe lo que mejor se puede denominar "los derechos de la ciudadanía", esas posibilidades de participación y representación que se abren después de que un ciudadano legal espera el tiempo adecuado y obtiene una credencial. El Artículo 80, en su mejor interpretación, proporciona motivos para la suspensión de los derechos de ciudadanía, con dos de ellos aplicables solo a ciudadanos legales. Además, los motivos del Artículo 80 pueden utilizarse para negar a una persona el estatus de ciudadano legal, si existen en el momento de la solicitud.

El Artículo 81, como se describe aquí, es confuso y contradictorio. Existe una interpretación que mejor se ajusta a la metodología interpretativa constitucional de Uruguay. Esa interpretación se establece en esta ley propuesta para armonizar todas las diversas disposiciones en la constitución sobre ciudadanía, derechos de ciudadanía y nacionalidad.

Existen interpretaciones constitucionales alternativas y mejores disponibles

Algunas voces legales en Uruguay discrepan firmemente de la posición "doctrinal" que defiende que los ciudadanos legales no son nacionales. Algunos académicos están desarrollando formas de avanzar dentro del marco legal constitucional y parlamentario uruguayo.

Por ejemplo, Alberto Pérez Pérez[1], quien se desempeñó como Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, escribió un artículo titulado "Los Ciudadanos Legales No Son Extranjeros", conmemorando el quincuagésimo quinto aniversario de la revista legal "La Justicia Uruguaya".[2] El enfoque del artículo del Dr. Pérez Pérez fue "el estado legal de los ciudadanos naturalizados dentro del sistema legal" de Uruguay.

Identifica una posición "ortodoxa" (que habíamos llamado la posición mayoritaria o doctrinal en esta solicitud a la Comisión) aceptada desde la década de 1940 y asociada con Justino Jiménez de Aréchaga, que considera la nacionalidad y la ciudadanía como conceptos distintos y heterogéneos. La nacionalidad se ve como teniendo un carácter real o sociológico, mientras que la ciudadanía tiene un carácter legal. El Dr. Pérez Pérez critica este punto de vista y lo rechaza.

En cambio, Pérez Pérez sostiene que "los conceptos de nacionalidad y ciudadanía son idénticos, al menos en un estado democrático". Pérez Pérez atribuye esta visión al "pensamiento democrático, fundamentalmente de Rousseau, consagrado en las revoluciones del siglo XVIII en América del Norte y Francia, y en el siglo XIX en América Latina, y que en mi opinión sigue siendo válida como interpretación de nuestros textos constitucionales, desde 1830 hasta la actualidad".

Pérez Pérez indica que la base filosófica y legal del derecho uruguayo y la evolución histórica de las Constituciones de América del Sur, en particular las disponibles para los constituyentes uruguayos en 1829, indican que los constituyentes (que en español equivale a redactores) de la Constitución querían decir que todos los uruguayos eran lo mismo, según lo definido por lo que hoy llamamos nacionalidad. El Dr. Pérez Pérez comienza con la Constitución de Cádiz, la Constitución de 1812, redactada durante la Guerra de Independencia cuando gran parte de España estaba ocupada por la Francia napoleónica. Los españoles, habiendo retrocedido a Cádiz, proporcionaron al mundo una de las constituciones liberales originales. La constitución española, con la que los constituyentes estaban íntimamente familiarizados, ofrecía a los extranjeros que obtenían una carta de naturalización la oportunidad de convertirse no solo en españoles, primero, y luego, si lo deseaban, en ciudadanos españoles. Para pasar de un estado de naturalizado a ciudadano, los nuevos españoles tenían que obtener una "carta especial de ciudadanía".

Según nos informa Pérez Pérez, el término nacionalidad no se usaba comúnmente en 1812, ni siquiera en 1829. El modelo de Cádiz fue seguido en las Constituciones de México, Colombia, Perú, Bolivia, Ecuador, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Honduras, la República Dominicana y Costa Rica.

Pérez Pérez concluye, por supuesto, que:

En consecuencia, todos los ciudadanos (es decir, tanto los ciudadanos legales como los naturales) en su conjunto forman una categoría opuesta a la de los extranjeros. Esto es cierto ya sea que llamemos a todos los ciudadanos "nacionales", o que (por ciertas razones del texto constitucional en nuestro país) reservemos este término para distinguir a los ciudadanos naturales y designemos a los ciudadanos legales como "naturalizados". En otras palabras, todo nacional es ciudadano y todo ciudadano es nacional (o "naturalizado"), aunque no todos puedan ejercer derechos políticos o de ciudadanía activa.

Pérez Pérez argumenta que los ciudadanos legales eran, al menos en efecto, originalmente "nacionales" en Uruguay por cuatro razones.

1.     Esta posición concuerda con las concepciones liberales y democráticas que inspiraron la constitución uruguaya desde los constituyentes de 1829.

2.     No hay evidencia de que los constituyentes originales o posteriores distinguieran entre nacionalidad y ciudadanía.

3.     Un uso adecuado de la metodología interpretativa constitucional uruguaya, irónicamente desarrollada en gran parte por Justino Jiménez de Aréchaga, respalda que los ciudadanos legales no son extranjeros. Al menos, Pérez Pérez indica que no puede encontrar ninguna interpretación de la constitución uruguaya utilizando la metodología oficial que respalde la negación de la nacionalidad a los ciudadanos legales.

4.     Finalmente, más importante que nunca dada la creciente importancia del control de convencionalidad en el sistema interamericano, negar la nacionalidad a los ciudadanos legales es contrario al derecho internacional público, tanto consuetudinario como convencional.

El Dr. Pérez Pérez expande y respalda cada uno de estos cuatro puntos, pero la lógica y la evidencia a su favor son abrumadoras. Su trabajo apoya la posición de que la revocación arbitraria de la nacionalidad uruguaya para los ciudadanos legales en 1994, lograda mediante un cambio en el formato e información de los pasaportes, constituye una violación del derecho internacional.

Más recientemente, en el artículo "Hacia una Nueva Interpretación Constitucional. La Realidad en Uruguay", el Dr. Martín Risso Ferrand[3] examina críticamente la evolución de la interpretación constitucional en Uruguay.[4] Risso Ferrand aboga por un enfoque hermenéutico ampliado que incluya normas y principios internacionales de derechos humanos. Insta a sus colegas a ir más allá del método tradicional "lógico sistemático teleológico". Destaca la influencia de las afiliaciones políticas e ideológicas en las decisiones legislativas y judiciales, señalando una tendencia preocupante donde el cumplimiento constitucional a menudo es secundario a objetivos políticos.[5] A través del análisis de casos específicos, Risso Ferrand observa un cambio gradual en el poder judicial hacia un enfoque más centrado en los derechos humanos, especialmente en los casos de amparo médico, aunque este cambio no es uniformemente aceptado. Destaca la necesidad de una reforma integral en la hermenéutica constitucional, abogando por un enfoque que integre el derecho internacional de los derechos humanos y respete la naturaleza dinámica de la interpretación legal para mantener el Estado de derecho y defender las normas constitucionales y de derechos humanos en Uruguay.

Risso Ferrand sugiere la incorporación de elementos adicionales para hacer que el método sea más completo y aplicable a contextos modernos. Estos elementos, enumerados a continuación, requieren la incorporación de las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, descritas anteriormente en esta solicitud, y creemos que exigen la restauración de la nacionalidad y la reparación de la Ley 19.682.

Incorporación del derecho internacional de los derechos humanos: Risso Ferrand enfatiza la importancia de integrar el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y los principios de derechos humanos en la interpretación constitucional. Esto incluye respetar el principio de preferir interpretaciones que mejor protejan y garanticen los derechos humanos, sin importar si provienen del derecho constitucional o internacional.

Papel de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH): Las sentencias y criterios interpretativos generales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos deben ser considerados en el proceso de interpretación, especialmente en asuntos relacionados con los derechos humanos. Esto implica un equilibrio entre adherirse estrictamente a estos criterios y considerarlos como una guía significativa, aunque no la única.

Control de convencionalidad: Este concepto se refiere al deber de todas las autoridades públicas de asegurar que las leyes y acciones nacionales sean compatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos y sus instrumentos complementarios. Risso Ferrand discute diferentes respuestas lógicas a este control, enfatizando la necesidad de conciliar el derecho nacional con las normas internacionales de derechos humanos.

Aplicación de principios en la interpretación constitucional: Los principios en el derecho constitucional requieren una forma activa y comprometida de interpretación. No se aplican mecánicamente o pasivamente, sino que requieren que el intérprete tome una postura en cada caso específico, alineando su interpretación con los valores más amplios representados por estos principios.

Risso Ferrand identifica un tema clave. Aquellos de nosotros que trabajamos en Uruguay a menudo partimos de la premisa de que los políticos y académicos de derecho uruguayos, provenientes de una tradición legal dedicada a los derechos humanos, la justicia social, la estabilidad política y la equidad económica, aceptan el derecho internacional, el papel de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la función de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y el concepto de control de convencionalidad. Risso Ferrand nos informa que esto puede no ser siempre correcto.

En este artículo, por ejemplo, identifica el "choque cultural" experimentado en Uruguay al lidiar con las sentencias de tribunales internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). Este fenómeno se debe principalmente a la perspectiva histórica y nacional que desafía la aceptación de la supremacía de los tribunales internacionales sobre la Corte Suprema del país. A pesar de la aceptación soberana de Uruguay de la jurisdicción de los órganos interamericanos correspondientes, ejemplificada en 1985 cuando Uruguay ratificó por unanimidad la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) a través de sus órganos legislativos, la idea de un tribunal internacional que supere la jurisdicción nacional encuentra resistencia.

Risso Ferrand nos ayuda a entender que esta resistencia está profundamente arraigada en las visiones tradicionales de la soberanía estatal uruguaya, donde la Corte Suprema nacional y el Parlamento se consideran las autoridades más altas en materia de derecho y política uruguayos. La tradición cultural y legal en Uruguay ha defendido durante mucho tiempo la primacía de los marcos legales nacionales, lo que hace que la deferencia a las normas y sentencias internacionales que al principio pueden parecer inusuales o desconocidas para los uruguayos sea un concepto desafiante de asimilar.

El conflicto que surge de este choque cultural no es simplemente judicial, sino que se extiende al ámbito de las consideraciones pre-judiciales. Según Risso Ferrand, implica un choque entre las normas constitucionales establecidas y las obligaciones impuestas por el derecho internacional, específicamente la CADH y la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. La Convención de Viena, de la cual Uruguay es parte, aclara que los tratados internacionales como la CADH son vinculantes para los signatarios, lo que complica aún más el debate entre el derecho nacional y el derecho internacional.

La observación de Risso Ferrand sugiere que el poder judicial y la comunidad legal uruguaya se encuentran en una encrucijada. Por un lado, existe la necesidad de honrar los compromisos internacionales y reconocer la autoridad del derecho internacional de los derechos humanos. Por otro lado, existe una tensión inherente en renunciar a aspectos de la soberanía nacional y de las prácticas legales tradicionales.

En mayo de 2022, el Dr. Daoiz Gerardo Uriarte Araújo, Profesor de la Universidad de la República y Director del Instituto de Derechos Humanos de la Facultad de Derecho, expresó su opinión sobre el tema de la nacionalidad y su impacto en la apatridia en Uruguay.[6] El Dr. Uriarte cree que todas las leyes e interpretaciones constitucionales en Uruguay, después del Fallo 365 de la Corte Suprema en 2009, deben pasar por el control de convencionalidad antes de ser analizadas en cuanto a su constitucionalidad.

Uriarte afirmó que todas las partes interesadas reconocen, desde la Conferencia de La Haya de 1930, que existe un esfuerzo internacional para unificar nacionalidad y ciudadanía. Separarlos a menudo resulta en violaciones de los derechos humanos y dificultades internacionales. Citando el hecho de que Uruguay abordó la nacionalidad con dos leyes interpretativas, la Ley Nº 16.021 y la Ley Nº 19.632, Uriarte dijo: "a menudo, las leyes interpretativas necesitan ser reinterpretadas" porque "hay una evolución en el concepto de nacionalidad y ciudadanía".

La nacionalidad, según nos informan, "se basa normalmente en un vínculo especial entre el individuo y el Estado" y no en "la tierra". El vínculo examinado, según el Dr. Uriarte, es la relación del individuo con el Estado como organización. De extrema relevancia para la discusión temática propuesta, Uriarte proporcionó un testimonio extendido sobre el derecho a la nacionalidad y las obligaciones del Estado en relación con la apatridia.

Según las convenciones internacionales surgidas de situaciones de refugiados y apatridia, los Estados pueden y deben reconocer y otorgar la nacionalidad a las personas que no nacieron en el país o que no tienen un vínculo sanguíneo con él. Esto se trata de protección. ¿Por qué? Porque las normas internacionales requieren que todos tengan una nacionalidad. Decimos que el derecho a la nacionalidad es uno de esos derechos... llamados derechos subjetivos perfectos. ¿Por qué? Porque los derechos perfectos no admiten limitación. Uno no puede tener media nacionalidad. Uno tiene nacionalidad o no la tiene. Es como el derecho a la vida, a la integridad física, a la personalidad. No se pueden limitar. Además, las normas internacionales, en el Artículo 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, establecen explícitamente que en estados de excepción hay derechos que no pueden ser limitados. Se admite que se puede limitar la libertad de movimiento, la libertad de prensa, pero no el derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad de pensamiento; y tampoco se puede limitar el derecho a la personalidad o a la nacionalidad.

La conclusión de Uriarte es directa y sencilla. "Cuando surgen situaciones en nuestro país de personas que son apátridas", dijo, "tenemos la obligación de otorgarles la nacionalidad para resolver este problema, por ejemplo, en el caso de los refugiados, para que puedan tener el derecho a un pasaporte".

El Dr. Diego Gamarra, profesor de la Universidad Católica del Uruguay, Facultad de Derecho, también ofreció su análisis sobre la nacionalidad y la ciudadanía a la Comisión de Derechos Humanos en ese mismo día. El Dr. Gamarra comienza señalando que el concepto de nacionalidad se menciona solo dos veces en la Constitución de Uruguay. Las referencias son tan tangenciales que la nacionalidad no es un concepto sujeto a una regulación constitucional detallada. Gamarra desestima la metodología constitucional empleada por Justino Jiménez de Aréchaga, primero en 1946, como insostenible y que debería ser desechada. Una comprensión coherente e integral de la Constitución indica que los ciudadanos legales no son ni eran extranjeros y que tenían los incidentes de lo que hoy llamaríamos nacionalidad.

Gamarra deja claro que si se acepta que la pregunta de si los ciudadanos legales son nacionales es poco clara, la metodología uruguaya indica que cuando el intérprete se enfrenta a diferentes interpretaciones razonables, debe optar por aquella que protege mejor los derechos individuales. Debido a que afirmar que los ciudadanos legales son nacionales conduce a que esos ciudadanos uruguayos tengan libertad de movimiento, protección diplomática, protección contra la separación familiar en las fronteras y apatridia, la interpretación de que los ciudadanos legales son nacionales debe ser aceptada como la interpretación adecuada.

Las interpretaciones y puntos de vista, como los proporcionados aquí por el Dr. Pérez Pérez, el Dr. Risso Ferrand, el Dr. Uriarte y el Dr. Gamarra, podrían considerarse como una alternativa, y quizás una solución mejor fundamentada y más justa a la ambigüedad en la Constitución.

El derecho internacional requiere que Uruguay reinterprete la Constitución y evite un posible conflicto relacionado con el control de convencionalidad

El compromiso de Uruguay con los derechos humanos es evidente a través de su ratificación de importantes tratados de las Naciones Unidas que se centran en los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, muchos de los cuales hacen hincapié en el derecho a la nacionalidad. La adhesión del país a las normas internacionales se destaca por su permiso para la adjudicación internacional de violaciones de derechos a través de mecanismos de quejas individuales bajo estos tratados. Esta adhesión muestra la dedicación de Uruguay a los derechos humanos, en contraste con su posición actual sobre la apatridia y la nacionalidad.

Los tratados que Uruguay ha ratificado incluyen:

1.     Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) - Artículo 15: Asevera que toda persona tiene derecho a una nacionalidad y no debe ser privada arbitrariamente de ella ni se le debe negar el derecho a cambiarla.

2.     Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) - Artículo 24(3): Establece que todo niño tiene derecho a adquirir una nacionalidad, haciendo hincapié en la responsabilidad de los Estados de asegurar que los niños no queden apátridas.

3.     Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) - Artículo 7: Un niño tiene derecho desde su nacimiento a adquirir una nacionalidad, especialmente importante en situaciones en las que, de lo contrario, el niño sería apátrida.

4.     Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) - Artículo 18: Reconoce los derechos de las personas con discapacidad a la libertad de movimiento y a la nacionalidad, incluyendo el derecho a adquirir y cambiar de nacionalidad.

5.     Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial (CERD): Apoya el derecho a la nacionalidad como medio para combatir la discriminación racial.

Además, Uruguay ha demostrado su compromiso en la lucha contra la apatridia al adherirse a importantes tratados internacionales como las convenciones de 1961 y 1954 sobre la apatridia y la Declaración de Cartagena de 1984 sobre los Refugiados. Uruguay ha promulgado legislación nacional, como la Ley Nº 19.682, para proteger a las personas apátridas y participa activamente en esfuerzos regionales, incluyendo diversas declaraciones dirigidas a abordar cuestiones de refugiados y apatridia en América Latina. Estas acciones alinean a Uruguay con iniciativas más amplias dentro de la Organización de los Estados Americanos para defender el derecho a la nacionalidad y erradicar la apatridia.

El papel de Uruguay en el Sistema Interamericano subraya aún más su compromiso con los derechos humanos. Al ratificar tratados como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la Convención Interamericana contra Toda Forma de Discriminación e Intolerancia, Uruguay alinea sus leyes internas con estos compromisos internacionales. El principio de control de convencionalidad garantiza que las leyes nacionales y las interpretaciones constitucionales se ajusten a estos tratados internacionales de derechos humanos.

El Artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos abarca el derecho fundamental a la nacionalidad, que incluye el derecho a poseer una nacionalidad, el derecho a adquirir la nacionalidad del Estado en el que se nace si no está disponible ninguna otra nacionalidad, el derecho a salvaguardar su nacionalidad y el derecho a cambiar de nacionalidad. El derecho internacional limita la capacidad de los Estados para regular la nacionalidad, haciendo hincapié en la prohibición de la arbitrariedad y la discriminación. Esta Convención protege el derecho a la nacionalidad independientemente de cómo se adquiera y salvaguarda a las personas de la privación arbitraria de la nacionalidad.

La ratificación de estos tratados por parte de Uruguay, sus compromisos regionales y la promulgación de leyes nacionales como la Ley Nº 19.682 demuestran su obligación de cumplir con las obligaciones del tratado. Estas obligaciones requieren que Uruguay otorgue una nacionalidad a los apátridas, que no prive arbitrariamente de la nacionalidad a los ciudadanos legales y que proteja a los niños, especialmente en el derecho a la identidad.

Parece, a partir de una investigación cuidadosa, que los primeros políticos, juristas y académicos uruguayos creían que todos los ciudadanos uruguayos eran orientales y que el término "oriental" se sustituía por "uruguayo". Eduardo Acevedo, en su proyecto de Código Civil uruguayo completado en 1847, indicó que todos los ciudadanos eran orientales y contrastaba a los orientales con los extranjeros. Este proyecto interpretativo devuelve a Uruguay a un compromiso auténtico y temprano con la igualdad y honra a los constituyentes. Lo hace al darse cuenta de que es posible que hayan confundido ciertos aspectos, pero no el concepto de ser un Oriental. La Constitución, tal como se interpreta en esta ley, tiene un concepto de los derechos asociados a la ciudadanía y de dos tipos de ciudadanía, natural y legal, que aparentemente, o al menos plausible, se usaron como sustitutos de Oriental, uruguayo o el emergente concepto de "nacional".

Esta ley proporciona una mejor interpretación de la Constitución uruguaya, aplica rigurosamente la metodología constitucional, amplía la amplitud de las protecciones de los derechos humanos y cumple con cada artículo de la Constitución y con los compromisos legales internacionales.

Artículo 1 de la ley propuesta establece que todos los ciudadanos son nacionales de Uruguay. Además, indica que "oriental" se utiliza como sinónimo de uruguayo o nacional. Este artículo no viola ningún artículo de la Constitución y funciona en armonía con los Artículos 77 y 81, como se explica aquí.

El Artículo 2 da efecto al concepto de que los hijos e hijas de uruguayos, incluso si nacen en el extranjero, siguen siendo ciudadanos naturales. Desde su nacimiento, son nacionales de Uruguay. Para ejercer los derechos de ciudadanía inherentes a esta ciudadanía natural, deben manifestar vínculos con Uruguay y activar los derechos de ciudadanía. Una vez hecho esto, también son ciudadanos naturales capaces de transmitir la nacionalidad uruguaya a sus hijos, incluso si esos hijos nacen en el extranjero. Debido a que esta ley requiere una manifestación de arraigo real en Uruguay para la transmisión multigeneracional de la nacionalidad de aquellos nacidos en el extranjero, no se necesita una ley especial para los nietos. Tampoco encontramos respaldo constitucional para una categoría especial de "nietos" como ciudadanos naturales o nacionales de Uruguay, ya que no hay ninguna referencia en absoluto en el Artículo 73 a tal clase. Existe una limitación para la transmisión de la nacionalidad. Si un uruguayo nacido en el extranjero, a pesar de ser nacional de Uruguay desde su nacimiento, no reclama sus derechos de ciudadanía en ningún momento antes del nacimiento de un hijo en el extranjero, ese hijo, según esta ley interpretativa, no es nacional uruguayo y no tiene derecho a reclamar la ciudadanía natural.

El Artículo 3 aborda la situación de los niños que inmigran a Uruguay con un padre o padres que se convierten en ciudadanos legales de Uruguay. Actualmente, estos niños podrían quedar apátridas y todos ellos sufren al ser negados de una identidad uruguaya. Esta ley establece que los hijos menores de ciudadanos legales uruguayos tienen derecho a ser tratados como nacionales uruguayos, a menos que esos niños elijan mantener una nacionalidad previa. Asegurar que la elección sea en el mejor interés del niño será responsabilidad del Estado en cooperación con los padres o tutores. Si un niño no renuncia a la nacionalidad uruguaya, podrá acceder a los derechos de ciudadanía legal a partir de su decimoctavo cumpleaños, de acuerdo con las disposiciones estándar de la Constitución de Uruguay. Con esta disposición, Uruguay cumple plenamente con sus compromisos internacionales en virtud de la Convención sobre los Derechos del Niño y sus obligaciones para poner fin a la apatridia.

El Artículo 4 permanece en gran medida sin cambios. La única modificación en esta disposición es que la Ley 16.021 no indicó que la información detallada sobre el establecimiento de vínculos con Uruguay para fines de la ley y la Constitución es aplicable tanto a los Artículos 74 como a los 81 de la Constitución.

El Artículo 5 no sufre modificaciones.

El Artículo 6, que anteriormente describía las formalidades de implementación legal, se reemplaza por una ley que establece que los documentos de viaje e identidad deben identificar de manera uniforme a todos los ciudadanos uruguayos utilizando la misma frase en el campo de nacionalidad/ciudadanía y con el mismo código, actualmente URY para fines internacionales. Esto garantizará que Uruguay emita pasaportes que cumplan plenamente con las normas internacionales según las pautas de la OACI y que se elimine la fricción, el peligro y las sorpresas actuales asociadas con los viajes internacionales para los ciudadanos legales. La ley indica que el tipo de ciudadanía o nacionalidad de los niños antes de la ciudadanía, ya sea inactiva o suspendida, puede indicarse en un campo de notas, si está disponible.

El Artículo 7 deja claro que la ley no tiene ninguna relevancia ni impacto en las distinciones constitucionales establecidas entre ciudadanos legales y ciudadanos naturales. En particular, las distinciones de los Artículos 90, 98, 235, 242, 245, 247 y 264, sin limitación, permanecen en su lugar y están claramente requeridas por el texto de la Constitución.

El Artículo 8 de la ley establece que el Artículo 80 de la Constitución se interpreta como proporcionar pautas continuas para la posible pérdida de los derechos de ciudadanía. El Artículo 75 de la Constitución también utiliza las pautas del Artículo 80 como base para la negación de la concesión de la ciudadanía legal cuando se presenta una solicitud por primera vez. Ambos propósitos se describen.

El Artículo 9 define los derechos de ciudadanía, esos beneficios que emanan del estatus oriental tanto de ciudadano legal como de ciudadano natural, y que permiten tanto el voto pasivo como el activo y la gestión de los asuntos de la República. Estas disposiciones están redactadas con cuidado en respeto al hecho de que los constituyentes utilizaron el mismo término para los derechos de ciudadanía y el estatus de ciudadano. La ley aclara qué derechos y qué artículos se aplican a cada condición.

Los artículos 10, 11 y 12 implementan la prohibición constitucional de la pérdida no consensuada de la nacionalidad para los ciudadanos uruguayos. Los derechos de ciudadanía se pierden a través de la naturalización en otro país, pero la nacionalidad nunca se pierde. Se especifica el método para su reactivación. De acuerdo con el derecho internacional, se permite la renuncia para implementar el derecho al cambio de nacionalidad, se establecen salvaguardias compatibles con las mejores prácticas en relación con la renuncia, y se describe la pérdida de nacionalidad para los ciudadanos legales. Esta es la mejor interpretación del artículo 81. La primera oración del artículo 81 afirma que la nacionalidad no se pierde por naturalización posterior. No limita su alcance a los ciudadanos naturales. La segunda oración, que indica que la "ciudadanía legal" se pierde por naturalización posterior, concuerda con la pérdida de los derechos de ciudadanía tanto por ciudadanos naturales como legales. Tanto para los ciudadanos naturales como para los legales, los derechos de ciudadanía se pierden, pero pueden ser readquiridos. La nacionalidad uruguaya, en comparación, solo puede ser renunciada y no puede ser retirada contra la voluntad de un uruguayo.

Resumiendo

Esta ley es crucial debido a la continua ambigüedad constitucional en Uruguay en lo que respecta a la distinción entre nacionalidad y ciudadanía. Existen impactos reales y perjudiciales para los ciudadanos legales que, bajo la interpretación actual, se les niega la nacionalidad uruguaya. Esta negación conlleva una serie de problemas, incluyendo la apatridia, dificultades para viajar y la falta de representación, lo que a su vez sitúa a Uruguay en un potencial conflicto con sus compromisos en materia de derechos humanos.

La interpretación tradicional de la Constitución uruguaya, aunque a menudo se presenta como la única interpretación, no es la única y ciertamente no es la que más concuerda con la metodología interpretativa constitucional de Uruguay. Destacados académicos uruguayos han proporcionado interpretaciones que desafían la visión tradicional y estrecha de nacionalidad y ciudadanía, sugiriendo que ambos conceptos deberían ser sinónimos en un Estado democrático. Esta perspectiva está respaldada por un análisis exhaustivo de la historia constitucional uruguaya y su alineación con los estándares internacionales de derechos humanos.

Esta interpretación es urgente y obligatoria porque Uruguay tiene la obligación de alinear sus interpretaciones constitucionales con sus compromisos internacionales. La ratificación de diversos tratados de derechos humanos por parte de Uruguay exige una reevaluación de su postura respecto a la nacionalidad. Las reformas legales propuestas están diseñadas para rectificar las inconsistencias dentro del marco actual, reconociendo a todos los ciudadanos como nacionales y, por lo tanto, alineando las leyes domésticas de Uruguay con sus obligaciones internacionales.

En última instancia, esta ley prevé una interpretación constitucional reformada en Uruguay que no solo se adhiere a los principios democráticos y valores históricos de la nación, sino que también respeta sus compromisos legales internacionales. Esta reforma es esencial no solo para el reconocimiento legal y social de todos sus ciudadanos, sino también para mantener la reputación de Uruguay como una nación comprometida con los derechos humanos y la justicia.

[1] Alberto Pérez Pérez fue un destacado académico uruguayo, defensor de los derechos humanos y una figura influyente en el derecho constitucional. El recorrido académico de Pérez Pérez estuvo marcado por logros notables. Se graduó con honores como abogado en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República en 1960. Luego, realizó estudios adicionales en Estados Unidos, obteniendo una Maestría en Derecho Comparado de la Universidad de Columbia. Fue elegido Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República en 1973, pero fue destituido rápidamente tras la intervención de la dictadura militar en la universidad. Regresó a este cargo en 1984, sirviendo hasta 1985. Pérez Pérez fue notablemente Juez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

[2] Alberto Pérez Pérez, Los ciudadanos legales no son extranjeros, 111 La Justicia Uruguaya 297 (2009).

[3] El Dr. Martín Risso Ferrand es un destacado académico y profesor de derecho uruguayo. Se desempeña como Director del Departamento de Derecho Constitucional y Derechos Humanos en la Universidad Católica del Uruguay. Además, ocupa el cargo de Profesor Titular de Derecho Constitucional, tanto en el nivel de pregrado como en el de posgrado, en la misma institución.

[4] Martín Risso Ferrand, Hacia una Nueva Interpretación Constitucional. La Realidad en Uruguay [Towards a New Constitutional Interpretation. The Reality in Uruguay], 12 Estudios Constitucionales, no. 1, 2014, at 239.

[6] Daoiz Gerardo Uriarte Araújo, Derecho a la Ciudadanía en Igualdad Interpretación de los artículos 77 y 81 de la Constitución de la República, Comisión de Derechos Humanos, Carpeta No. 2123 de 2021, No. 871 de 2022, (11 de mayo de 2022).